地方政府专项债券资金管理绩效问题及对策

地方政府专项债券地方政府专项债券是地方政府为了建设发行的债券，主要投向有一定收益的项目。近三年，随着地方政府专项债券发行规模逐年增加，支持领域不断扩大，专项债券支持地方重要领域建设作用越发显现。但因监管不到位，导致一些项目进展缓慢资金闲置、资金绩效不佳、防范化解风险机制不完善和工作不到位等问题的发生，影响了财政政策积极效应可持续。因此，加强地方政府专项债券管理绩效监管，显得尤为重要。

（一）政策总体情况

2014年以来，国务院及财政部和地方政府相继出台了加强地方政府性债务管理、地方政府专项债务预算管理等多项有关地方政府专项债券政策制度和办法。尤其是2019年以后，随着发行债券规模不断扩大，为加强地方政府专项债券管理，中办国办印发《关于做好地方政府专项债券发行及项目配套融资工作的通知》明确地方政府专项债券精准聚焦重点领域和重大项目，重点支持京津冀协同发展、长江经济带、“一带一路”建设以及棚户区改造、易地搬迁后续扶持、铁路、水利等涉及民生等领域重大项目设施。同时，提出地方政府专项债券不得用于土地储备、房地产及置换债务等领域。财政部印发《关于加快地方政府专项债券发行使用有关工作的通知》明确专项债券资金用途必须用于有一定收益的公益性项目，重点用于交通基础设施、能源、农林水利、生态环保、民生服务、冷链物流等领域。严禁将新增专项债券资金用于置换债务、经常性支出、发放工资、单位运行经费等，这些政策制度相继出台，为地方政府专项债券发行、管理，保障重大项目实施发挥了重要作用。

（二）发行规模

据财政部相关资料反映，2019年至2021年，发行全国地方政府专项债券规模112611亿元，其中，2019年25882亿元，2020年37500亿元，2021年49229亿元，有效支持交通、医疗、水利、脱贫攻坚、应对疫情防控等重点领域项目建设，较好发挥了稳增长、补短板作用。

（一）地方政府专项债券资金管理方面

1.项目进度缓慢，专项债券资金拨付不符合规定。这样问题发生主要由于支持的项目启动晚或其它原因施工过程中停工，造成项目进度与资金拨付不匹配，导致项目建设单位为预算支付进度，有的将资金支付到与企业共同设立的“共管账户”，有的直接将资金超工程进度提前拨付到施工企业实有账户，易造成资金安全风险。如某地10多个县市2021年向公共账户或企业实有资金账户拨付资金多达数十亿多元。

2.专项债券资金被挤占挪用，项目效益未能如期实现。主要由于有些地方政府为了应急将债券资金挪作他用，有些地方政府项目前期立项不科学不精准，项目设计不断变更，资金到位后，仍无法开工建设，资金被挪作其他项目使用。

3.专项债券防范化解风险制度不完善。主要表现在，有的地方政府未按规定建立地方政府专项债券风险防控制度。有的已建立的风险防控制度不科学，措施不细化，不具体，责任不明确，缺乏操作性。有的地方政府虽然建立制度但未执行。这些现象足以说明，一些地方政府对债券资金风险防范工作不够重视，风险预测不到位，一旦出现资金风险要不束手无策，顺其自然，要不互相推诿扯皮，责任性不够强。防范化解风险的意识淡薄，缺乏常规监管机制。

（二）地方政府专项债券资金绩效方面

1.地方政府专项债券资金支持的项目在储备、申报、准备、实施、运行等重要环节有的绩效目标未达到，影响债券资金整体效能。从近两年来专项债券项目实施情况来看，有的储备环节工作不到位，储备的项目不科学，不精准，导致申报批准后因选址、项目目标等原因无法实施。有的项目实施过程中可研不足，反复修改设计等，项目未能如期完成。有的项目完成后，因配备问题项目无法使用，影响整体目标未能如期实现。有的项目“表面看似花，实际一堆渣”，就是体现在项目运营阶段，对硬软件配备、需求分析、市场变化等研究不够，管理经营人才缺乏等因素影响，导致运营效益不佳或甚至失败。

2.地方政府专项债券绩效评估机制不健全，评估工作尚有不足。近些年地方政府债券现实问题反映出，因评估机制不完善，评估责任不明，评估专业性不强等因素，对债券发行、项目申报、项目后续运营等带来一定风险。如对专项债券资金申报阶段对预算项目收益依据不充分、收益评估夸大存在盲目乐观，过于依赖土地收入等，对未来偿还带来风险。项目实施中缺乏跟踪评估和定期评估，对存有风险的项目未及时采取措施给予化解等。评估责任不明，专业水平不高，评估结果缺乏公允性。

3.地方政府专项债券管理信息化程度尚不够高，数据共享不够充分。一些地方政府专项债券支持项目申报单位、财政审核、发改部门等之间信息数据共享渠道不畅通，申报过程性资料缺乏，数据共享不够充分，信息缺乏互通互联，地方政府专项债券信息化程度尚不够高。这样会导致，申报、审核、发行及后续工作等环节互相脱节，信息沟通不畅，相互制约和互相监管不够，影响债券整体绩效。

（一）相关部门和单位建立完善专项债券工作协同机制

协同机制要明确责任和工作要求，畅通相关信息渠道，做到制约、促进、安全、质量。就是说，项目单位负责项目申报、启动、实施进度、定期与财政部门互通信息，并督促财政部门及时完成项目审核、资金到位拨付项目款，确保项目顺利实施。财政部门要负责专项债券项目审核、资金拨付和安全，要定期与项目建设单位会商债券资金管理重要事项，明确资金使用要求和支付规定，建立地方政府专项债券风险防控制度和措施。地方财政监管部门要负责债券资金全链条监管，主要围绕债务规模、债券资金负面清单及项目建设全过程链条开展“一杆子插到底”监督检查，将发现问题及整改要求及时向项目单位及财政部门及时通报并督促完成后期整改，完善制度和办法，确保资金安全有效。

（二）建立债券发、管、用及绩效全过程评估制度

地方财政部门会同发展改革委、项目主管部门研究制定债券项目评估制度，明确工作分工和任务，研究确定评估标准和依据，按照债券项目储备、申报、资金管理使用、项目实施、项目完成质量及后期运营等全过程全链条开展评估。财政部门或项目主管部门可以聘请第三方或专业人员开展评估，并对评估结果的合规性负责。每年对评估总体情况向申报债券项目单位明确方向提出要求。并按照评估结果完善相关制度和措施，推动地方政府专项债券项目及资金规范管理。

（三）提升地方政府专项债券信息化监管水平

地方政府把加强债券信息化管理作为提升监管水平的重要措施。从项目储备、申报、审批、资金下达、拨付、项目实施及进度及完工验收及运营成效、还款程度等重要环节都要纳入信息化监管范围。债券项目单位、主管部门、发展改革委、财政部门成为信息数据共享单元，各自赋予权限，相互监督，实行债券全流程信息化管理，促进提升债券资金绩效。围绕信息数据安全，从债券源头到项目运行“最后一米”加强数据管理。要提高各相关部门单位安全意识，要完善分级管理制度，明确责任要求，要完善系统建设，做到各环节、各重点领域闭环管理，要明确重点岗位权限，实行岗位不相容分离制度，做到权责明晰。加强数据分析，发现债券资金管理使用及绩效方面的短板，剖析原因，提出今后改进措施和方法，促进债券资金绩效。

（作者单位：自治区审计厅）