国家审计对政府与社会资本在公共领域合作项目监督的探究

——以基础设施REITs为例

（一）PPP项目发展现状

PPP（public-ptivate partnership）即政府和社会资本合作，是公共基础设施中的一种项目运作模式，在该模式下，鼓励私营企业、民营资本与政府进行合作，参与公共基础设施的建设。其优势在于增加基础设施项目的资金来源，提高经济效率，依靠利益共享、风险共担的伙伴关系，分散项目成本，最终将政府存量基础设施与公共服务项目转型为政府和社会资本合作项目。

2014年，全国各地开始广泛实践PPP项目，涌现出不少问题。2017年国家针对PPP模式发展中出现的问题，出台了一系列规范整顿措施，力度前所未有。在PPP监管高频化、去杠杆常态化、经济发展高质量化的背景下，PPP项目退库力度加大，市场规模骤降，有些地方政府为防止系统性风险，更是叫停了PPP项目，使得PPP项目的发展前景陷入困局。

（二）PPP项目暴露的问题及风险

重新审视我国PPP项目的发展现状，发现其暴露出一些问题。一是立法的不确定性，即不利于创新也不利于发展。二是合作双方法治意识欠缺，政府需要带头遵守契约精神。三是社会主体融资成本高，公共项目收益率低，难以持久健康发展。

这些问题使得PPP项目无法真正的吸引社会资金的进入。最终资金绝大部分来源仍然是城建或国企等平台，变相增加了政府隐形债的风险。有些地方政府通过“假的”政府购买服务等形式，进行基础设施融资，或者通过固定汇报承诺、回购安排、明股实债等方式，借PPP之名，行变相融资之实，形成新的系统性风险。

（三）基础设施REITs取替PPP项目的必然性

在当前经济形势下，PPP项目即无法纾解财政压力，满足基础设施建设的要求，亦无法化解财政系统性风险，引入国际普遍应用的基础设施REITs模式，是未来我国基础设施建设的必然趋势。

今年下半年，财政部印发《财政部关于加强“三公”经费管理严控一般性支出的通知》，其中提出“严禁通过举债储备土地，不得通过国企购地等方式虚增土地出让收入，不得巧立名目虚增财政收入，弥补财政收入缺口”，要求各级政府及单位进一步规范地方债务管控，禁止新增各类隐形债务，防范债务风险。地方政府与国企或城投等企业的合作将再次收紧，会导致地方财政压力进一步得不到缓解，再叠加经济下行，造血能力受到影响，那么地方政府只能通过将现存优质资产作为股权，出售给市场，然后换取未来财政收入的融资方式，即基础设施REITs模式，向社会进行融资进行经济建设。

（一）基础设施REITs的定义及特点

REITs（Real Estate Investment Trusts，不动产投资信托基金）是一种以发行收益凭证的方式汇集特定多数投资者的资金，以能够产生稳定现金流的不动产作为基础资产的投资计划。PPP和REITs都是基础设施投融资创新模式，都涉及公共服务供给和政府公共管理。

REITs模式具有流动性强、安全性高、收益稳定的特点。基础设施REITs作为一种公募基金模式，可以解决融资难、融资成本高的问题。该模式其底层资产配置多元化，不仅会与股票、债券等金融产品进行有效组合投资，也具体配置实物资产的所有权，如公路、铁路、变电站甚至商品房都可以用于投资，成为其中的小股东，具有专门的信托机构进行对投资的管理，可以享受到专业化管理的好处，从多维度降低投资风险，提高收益效率。

（二）基础设施REITs发展现状

2020年以来，受到新冠疫情的冲击，习近平总书记强调加大对宏观政策逆周期调节力度，做好“六稳”工作。推动基础设施投资是政府稳投资的重要抓手，发挥有效投资对稳增长和优化供给结构的关键性作用，对实现经济平稳健康发展具有重要作用。

2021年6月21日，我国首批九单公募REITs，分别在上交所和深交所公开上市；12月14日和17日先后又有两单上市。当前公募REITs市场共有11单，其中5单的底层资产属于PPP项目。基础设施REITs试点政策鼓励优质PPP项目发行REITs，旨在通过盘活既有PPP项目，实现社会资本提前退出，将回收资金以资本金形式投资于新建的基础设施，同时要求原始权益人具有足够的可扩募资产并履行社会责任。

（三）基础设施REITs的重要意义

在PPP项目的实践摸索中，由于理论准备不够充分、政策体系不够完备、实践经验不够丰富，导致PPP事业在中国的发展出现了一定的波折，暴露出了一些风险，盈利难、退出难一直是PPP无法持续的主要原因。基础设施REITs作为一种公募基金模式，既可以解决PPP项目融资难、融资成本高的问题，也很好的衔接了PPP的退出渠道。

REITs模式解决的核心问题就是提高基础设施投资效率和投资质量。一是广泛调动各类社会资本积极性，更加有效的发挥金融市场的要素配置作用，使得金融市场更加深入、有效地服务于基础设施建设及宏观经济，促进基础设施高质量发展。二是解决了PPP项目无法解决的单一风险无法分散的问题，能有效降低地方政府的财务杠杆。地方政府此前由于融资渠道单一，形成了庞大的地方债务以及大量的低效投资。REITs的推行为商业银行巨量的基础设施长期项目贷款提供有效的退出渠道，减少对银行的依赖，也降低了银行的经营风险。三是基础设施REITs可以承接PPP项目的优质项目，不仅在资金上可以通过扩募等方式保证项目的发展，也可以打通原投资方的退出渠道，化解项目风险。基础设施REITs为国内不动产及金融资源的有效盘活提供了崭新的策略和工具，具有重要的划时代意义。

（一）国家审计对基础设施REITs监管的理论依据

首先，中央审计委员会是加强党对审计工作领导的重大举措，直属于党中央，不受其他部门机关的干涉，具有相当大的独立性。审计署高站位要求作为国家审计，要有更为宏观的审慎监管，根据经济发展趋势，涉及到重要民生的事物，提前做出预判，预警，并制定解决方案。

其次，现行《审计法》第二十三条规定：审计机关对政府部门管理的和其他单位受政府委托管理的社会保障基金、社会捐赠资金以及其他有关基金、资金的财务收支，进行审计监督。由于法律具有相对稳定性的原则，在法律的制定上不能频繁地删改变动，因此在法律的制定上应当具有一定的前瞻性，需考虑到今后的发展，目前国家审计法规将社会保障基金、社会捐赠资金等公共资金列入审计范围，也符合基础设施REITs的未来发展趋势。

最后，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《意见》中提出审计的总体目标：完善审计制度，对公共资金、国有资产、国有资源和领导干部履行经济责任情况实行审计全覆盖，做到应审尽审、凡审必严、严肃问责。另外，针对总体目标和主要任务提出具体意见：对公共资金实行审计全覆盖，也要求对于有公共资金投入的基础设施REITs项目，要进行审计监督。

（二）国家审计对基础设施REITs审计风险的控制

在REITs市场中，存在市场信息不对称的现象、从众行为与委托代理问题和一定的金融市场风险。国家审计就应该从多个方面进行监督以控制公共资金和基础设施建设的审计风险。

首先针对REITs项目的审计风险，国家审计机关应加强与其他部门的联动，保证信息互联互通，实行全流程的跟踪审计。逐步完善REITs项目相关的法律法规和政策指引，从REITs项目合同的签订到运行实施做到有法可依。完善REITs项目审计内容和标准，让REITs项目审计在法律授权下更好地行使监督职能。此外，不断创新审计技术和方法，提升审计效率和成果。一是对REITs项目管理公司“内部控制”及内部审计进行抽查和指导；二是利用社会审计力量，补全专业技能短板，形成合力控制审计风险。

（一）国家审计提高政治站位，加强协调协作

首先要加强站位要求，提前预警。中央审计委员会是加强党对审计工作领导的重大举措，直属于党中央，不受其他部门机关的干涉，具有相当大的独立性。国家审计要求审计机关要有更为宏观的审慎监管。根据经济发展趋势，提前做出预判，预警，并制定解决方案。其次要有效控制非系统性风险，规避系统性风险REITs的风险主要分为系统性风险和非系统性风险。目前系统性风险影响因素主要是投资的物业类型、财务杠杆、商业风险和咨询费等，非系统性风险则是效率、流动性和收益性。对已经爆雷的信托基金重点检查，配合巡视组的监察解决严重β问题，监察完以后要完善内部审计和社会审计的程序，给银保监会发改委提出建议，控制β风险，规避α风险。通过自身监管和行业监管可以减少非系统性风险，即β风险，可以预警的是银保监会，国家审计在系统上给风险提示，在整体上来个监督，审计署站位高，轻微的β风险可以自行调整，严重的β风险需要审计署进行调整。

（二）国家审计加强对基金管理人的监管

基础设施REITs存续期间的管理，有助于保障REITs平稳运行。加强公募基金的不动产运营管理团队建设及管理能力。基金管理人在REITs交易框架及后续管理过程中居于统领全局的主导地位，基金管理人的运营管理能力直接关系到REITs产品的收益实现。建议公募基金通过引入行业顾问、推行股权激励等措施，更好地实现资产的收益，维护REITs投资人的利益。对于底层资产持有阶段涉及的增值税多重征收问题，给予适当的增值税减免或抵扣政策。就公募REITs而言，需要特别注意管理人是否按规定进行强制分红以及是否将负债水平控制在法定范围内。

（三）国家审计加强对基础设施建设者的监管

设置合理的资本的退出机制，防止出现挤兑现象，而且由于基础设施建设周期长，回收时间长，资本已经变成固定资产，难以兑现，所以更要通过国家审计监管让投资者放心，基础设施REITs在推出试点时，正是通过筛选优质区域中的优质行业，让进入的投资者得以安心投资，信任并支持国家基础设施的建设。外债融资成本大且偿还刚性强，促使地方政府不但承担项目偿还风险，还要承担国家及外汇风险。因为政府在和社会资本合作方面的经验及知识不足，社会资本常要求政府承担一些本不该承担的商业风险。与此同时，政府对投资人不熟悉，缺少有效的投资选择经验及机制，放松对投资人资金实力等的审核力度。且由于新的监督机制未能及时创建，政府面临着公共利益受损风险。

（作者单位：自治区审计厅）