政府投资审计常见问题及对策

近年来，哈密市伊州区审计局在政府投资审计中发现，一些政府投资项目在投资决策、履行基本程序、项目建设管理等方面存在着诸多问题，一定程度上影响了投资项目的社会效益和经济效益的充分发挥。为进一步规范建设行为，提高政府投资效益，有效发挥审计“免疫系统”功能，笔者就目前伊州区政府投资项目存在的问题及审计对策，谈些粗浅的认识。

一、政府投资项目存在的问题

（一）部分项目前期工作不到位，变更频繁隐患多。一是项目可研不充分，咨询单位前期工作不扎实，分析论证不深入全面，可研报告走过场，流于形式。有的项目不经实地考察，缺乏详实的调查研究和数据支撑，脱离实际，质量不高；有的建设单位盲目争取项目和资金，对项目建设风险估计不足，形成“半拉子”工程，造成财政资金损失浪费。二是勘察单位地质勘察不准确甚至出具虚假报告。有的项目地基开挖后，实际地质情况与地勘报告出入较大，需要进行重新设计，甚至变更建设地点，浪费大量人力物力；三是施工设计深度不够，有的项目边施工边设计，有的项目施工图纸设计粗糙，没有细部尺寸，有的没有详图，或仅作粗略性的文字说明，造成设计变更多，远超投资预算。

（二）招标投标不规范。有的建设单位通过肢解工程项目，规避招投标，设置特定条件，明招暗定，或指使招标代理机构弄虚作假、暗箱操作，达到承包工程的目的。有的建设单位将招标范围仅限于建筑安装主体工程，而对符合招标要求的装修、绿化、亮化、硬化、设备安装等配套附属工程直接发包，变相规避招投标；还有的项目资金大，但实施地点分散，造成大额资金小额化，化整为零后达不到招投标的规模，从而规避招投标；还有的招投标活动流于形式，代理机构未严格按国家有关规定执行，在时间紧、任务重的情况下编制的招标文件存在问题，特别是对工作内容的描述含混不清、工程量计算不准确，对以后项目管理、造价控制埋下隐患；有的投标单位相互串通投标，共同抬高或者压低标价，买标卖标，挂靠转包，损害国家利益。

（三）工程签证监管不到位。

工程现场签证是工程计价凭证，是承、发包双方就费用、工期等施工活动过程中所达成的双方意思的一种补充协议，成为后期工程决算增减的重要凭证。但在对工程结算审计过程中却发现一些工程签证存在不规范现象：一是工程签证过多过滥，多为拆除、土方等隐蔽工程，后期难以审查，缺乏可信度；二是工程签证过于随意，签证上面只简简单单的介绍了签证工程量和造价，对于签证原因，签证过程，以及签证工程量的计算过程都不曾提及，缺少相应的测量记录和影像记录；三是工程签证办理不及时，在施工过程中多为事后补办签证，造成工程量和工程内容无法核实，给施工单位多报工程量和工程内容的机会。

（四）工程造价高估冒算。

部分项目施工单位在报审结算时，抱着侥幸思想高估冒算，主要表现形式有：一是多计、重计、少扣工程量，与实际情况不符；二是对于投标中没有的清单项目，施工方高套定额、虚报材料价格，以增加工程造价；三是利用招标清单项目特征和施工图纸表述不清的情况，误导建设单位在施工过程中变更设计、增加签证，从而虚增工程造价；四是偷工减料，不按设计施工，擅自缩减施工步奏，减少材料用量。

（五）组织管理薄弱。

部分建设单位管理人员在项目决策、概预算审查和施工管理方面都缺少经验。有的缺乏科学决策，随意变更设计内容，致使投资的项目达不到预期的效果；有的建设单位对超预算投资部分未按规定程序进行报批，先斩后奏，造成既定事实，再寻求追加预算；有的项目履行合同不严格，签订与招投标文件背离的施工合同、补充协议等，例如项目招标时要求固定价，合同签订时更改为据实结算，造成项目投资难以控制造价。

（六）建设单位主体责任意识淡薄。

部分建设单位主体责任意识不强，将项目监督和管理权力完全交付监理公司和第三方中介，对项目“以审代管”；有的“新官不理旧账”，互相推诿，缺乏主体责任意识；涉及重大变更、签证等增加工程造价情况，建设单位的相关人员害怕承担责任，不敢签字，或者签认意见时强调以审计为准，还停留在“以审代结”观念。

（七）中介机构管理薄弱。

自审计署2017年发布《审计署关于进一步完善和规范投资审计工作的意见》要求杜绝“以审代结”现象，经过几年时间的消化和整改，伊州区审计局已于2021年5月完成相关问题的整改，现伊州区政府投资项目结算审计主要由建设单位自行委托中介机构完成，审计质量好坏完全取决于中介机构水平高低和职业责任担当。目前伊州区还没有形成对第三方中介的有效监管，中介机构水平良莠不齐，有些社会中介机构少数执业人员缺乏行业自律意识，不讲职业操守，违背职业规范，同时有部分建设单位为节约资金，要求施工单位支付第三方中介审核费用，极易造成中介机构与施工单位的勾结，导致中介机构私自放水、暗箱操作、审计不实等现象的发生，以致在工程结算中多计、多付工程价款，造成政府资金流失。

二、对策建议

（一）加强对项目前期立项方面的管理。

建设单位应提前做好拟建项目的可研、勘测、初步设计、概算等前期工作，提前对接土地和规划等部门，建立拟建项目库。发改委加强对政府投资项目的资金来源、项目建设内容、建设规模及招标方式的审查，对项目建设单位报送的可研、勘测等前期工作做认真扎实的审核。财政局要加强对项目预算的评审工作。尽可能的规避因项目报送仓促、选址不合理、设计粗糙、预算不准确导致的项目更改建设地点、大的设计变更、工程量增加、超概算、相关手续无法办理、项目闲置等问题的发生。

（二）是严格规范招投标程序，认真履行招投标制度。

加强对招标投标全过程的监管，从招标公告发布、招标文件制定、评标办法选取到投标资格审查、专家评委抽取等进行全方位监督，提高招标过程的透明度，减少暗箱操作。慎重选用邀请招标方式，避免竞争范围人为缩小或出现招标项目量身定做的现象。坚决打击违法违规采取各种形式规避招投标、相互围标串标、量身定制招标条件、明招暗定等行为。

（三）提高建设单位建设项目管理能力和责任心。

强化建设单位项目管理主体责任意识，选拔有经验，有能力，有责任心的人员专门负责项目管理，或者将项目委托有能力，管理水平高的建设单位代建。加强建设单位政府投资项目管理相关负责人培训，提高相关人员管理水平。成立专门机构，由各相关建设项目主管部门抽调有经验、业务水平高的人员组成，负责对建设项目中遇到的手续办理、招投标管理、合同签订、工程现场管理、竣工验收备案等问题进行解答、沟通协调并提供合理化建议。

（四）加强建设项目现场管理，严格控制造价，保证工程质量。

选拔有责任心的甲方代表和监理工程师，对工程每一分部分项工程，负责任的进行现场实地查看，对施工单位上报的每一份工程签证进行认真审核、复测和保存，保证工程签证的真实性和可靠性，要求施工单位报送每份签证新增造价金额，确保项目造价可控；对于隐蔽工程的签证，应做好详细的文字资料和相应的影像资料；对于重大变更签证，应邀请设计、监理、造价等部门认真研究，确定方案新增投资金额后，经班子成员集体讨论确定；严格执行项目管理规范，发生变更及时督促施工单位报送经济签证，严格执行超过时限不予认可的制度；不随意更换建筑材料和设备，造价占比大或者量大的设备、材料严格走政府采购或者市场询价，并提前制定采购金额上限；要加强项目现场管理，发生有利甲方事件时，及时准备好相关资料和经济签证向施工方索赔；项目竣工验收后，由甲方收集整理相应图纸、经济签证、设计变更、测量记录、会议记录等与造价有关资料后，委托第三方中介进行项目造价审核；加强对第三方中介的监督，未经甲方允许，第三方中介不得与施工方接触，中介现场复测和对量时，甲方应派熟悉项目现场人员全程陪同。

（五）强化监管，提升社会中介机构执业水平。

搞好对社会中介机构的审计法规和行业执业规范培训，增强社会中介的行业自律意识和社会责任意识。将中介机构人员管理纳入重点监督管理范围，及时发现、解决中介服务过程中可能存在的苗头性问题。健全中介机构质量管理综合考评机制。对社会中介机构违反执业规定行为的，采取通报批评、扣减服务费用、终止参与政府投资采购服务等方式进行处理。对社会中介机构与相关单位串通严重违纪违法的移交司法机关处理。

（六）加大责任追究力度。

一方面，完善政府投资领域的法律法规，细化政府投资领域各项目主管单位的责任，针对政府投资领域容易出现违法违纪问题的环节，尽快制定防止贪污贿赂和营私舞弊等违法乱纪行为的法律法规，做到有法可依。另一方面，要加大执法力度，严格责任追究，加大对违法乱纪人员的惩罚力度，发现一起，惩处一起，不含糊，不手软，让违法乱纪者的违法成本远大于收益，不论涉及到谁，不论职务多高，该曝光的曝光，该制裁的制裁，该给予党纪政纪处分的绝不放过，构成犯罪的，一律移交司法机关处理，让违法乱纪者得到应有的惩罚，决不姑息。

（作者单位：哈密市伊州区审计局）