纪检监察监督与审计监督融会贯通的实现路径

党的十九大报告指出，要构建党统一指挥、全面覆盖、权威高效的监督体系，把党内监督同国家机关监督、民主监督、司法监督、群众监督、舆论监督贯通起来，增强监督合力。党的十九届四中全会强调，要以党内监督为主导，推动各类监督有机贯通、相互协调，形成决策科学、执行坚决、监督有力的权力运行机制。如何实现党内监督和审计监督融会贯通，形成同向发力、同频共振、一体推进的良好运行机制，提升治理能力和治理效能，成为各级党政密切关心和社会各界密切关注的重点课题。本文围绕纪检监察监督和审计监督各自职责定位、相互联系与区别，在调研与座谈的基础上，结合日常初步实践，从协调配合、成果共享、结果运用和“巡审查”一体推进等方面，进行了浅析和探讨，并提出了实现纪检监察监督与审计监督融会贯通的基本路径。

（一）纪检监察监督与审计监督各自职责定位

党的执政地位，决定了党内监督在党和国家各种监督形式中的地位。党内监督属于自身监督，党内监督在党和国家监督体系中，居于统摄和主导地位。党的十八届六中全会通过的《中国共产党党内监督条例》，是全党总结党内监督的历史经验，对党内监督作出顶层设计和制度安排，从制度机制上推进党内监督制度化程序化，体现了新形势下党内监督的制度创新。党内监督作为党和国家的各项监督形式中最基本、第一位、根本性的监督，发挥核心作用。《中国共产党党内监督条例》明确规定，党内监督体系主要包括党委（党组）全面监督，纪律检查机关专责监督，党的工作部门职能监督，党的基层组织日常监督和党员民主监督。党的各级纪律检查委员会是党内监督的专责机关，履行监督执纪问责职责。党内监督的任务是确保党章党规党纪在全党有效执行，维护党的团结统一，重点解决党的领导弱化、党的建设缺失、全面从严治党不力，党的观念淡薄、组织涣散、纪律松弛，管党治党宽松软问题，保证党的组织充分履行职能、发挥核心作用，保证全体党员发挥先锋模范作用，保证党的领导干部忠诚干净担当。

审计监督作为党和国家监督制度的重要内容，是国家治理体系中一项特殊的制度安排，具有明显的中国特色和显著的制度优势，是推动国家治理体系和治理能力现代化的重要保障。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视审计监督工作，习近平总书记亲自谋划、亲自部署、亲自推动，多次发表重要讲话、作出重要指示批示。2018年3月，中共中央印发了《深化党和国家机构改革方案》，改革审计管理体制，组建中央审计委员会，加强党中央对审计工作的集中统一领导。党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，提出全面推进依法治国，重点构建“严密的法治监督体系”，加强党内监督、人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、审计监督、社会监督、舆论监督，党的决定第一次把审计监督并列为党和国家法治监督体系的八种重要形式之一，审计监督上升为党和国家监督的重要组成部分，审计机关的政治属性更加凸显，成为推进国家治理体系和治理能力现代化的重要力量。审计监督首先是经济监督，常态化开展经济监督，发挥审计在党和国家监督体系中的重要作用，这是党和国家赋予审计机关这个具有预防、揭示和抵御等系统免疫功能的职责定位。

（二）纪检监察监督与审计监督内在联系

党和国家监督体系是一个紧密联系的有机整体，各项监督制度既相互制约，又密切配合、相互补充、相互促进。纪检监察监督与审计监督共同属于国家治理体系中的监督控制系统，均为党和国家监督体系的重要组成部分，在历史上一直定位相近、关系紧密，两者之间的联系主要体现在：

纪检监察监督与审计监督主体和目标具有趋向性。从监督主体看，各级审计委员会相继成立，审计机关从政府组成部门进入到党的政治机关，与纪检监察机关都是党委直接领导下的政治机构，在推进全面从严治党向纵深发展的大背景下，二者监督的目标具有统一性。从工作目标上看，在贯彻党的路线方针政策，贯彻党中央决策部署，确保党中央政令畅通、令行禁止等方面，两者使命职责高度一致。

纪检监察监督与审计监督对象和内容具有关联性。从监督对象来看，纪检监察监督的对象是党的领导机关和领导干部特别是主要领导干部及行使公权力的人员，而审计监督工作也同样涉及党的领导机关和主要领导干部，特别是经济责任审计通过查事而评价人，其监督对象是纪检监察监督的重点对象。从监督内容看，纪检监察监督更多体现的是“政治体检”功能，审计作为“经济体检”，更多关注经济方面存在的问题。一般而言，政治腐败与经济腐败相伴而生，政治问题和经济问题相互交织，贯通纪检监督监管与审计监督，有利于从源头上预防和惩治腐败。

纪检监察监督与审计监督方式和手段具有互补性。从作用方式上看，纪检监察部门在其政治表现、工作作风和生活作用等方面发挥的监督作用明显，而审计部门在其经济方面发挥的监督独特优势。从结果处理上看，审计监督重在揭示问题、提出对策建议，但查处的问题缺乏刚性措施，而纪检监察部门重在查处问责，如果把纪检监察监督与审计监督有效融合贯通，不仅审计监督可丰富纪检监察的监督手段，为纪检监察部门查处大要案提供更加科学、可靠的依据，而且纪检监察部门也可为审计部门查处经济案件提供可靠线索，促进二者技术和手段有效融合，实现优势互补，形成强大监督合力，对违法违纪行为更具有震慑力。

审计机关及其工作人员应当接受监察机关的监督。审计机关作为行使审计监督权的法定国家机关，审计机关及其工作人员是否遵纪守法、依法行使审计监督权，应当接受监察机关的监督。同时审计监督在一定程度上可以促进监察工作的有效开展。例如，审计机关在审计过程中，如果发现国家行政机关及其公务员和国家行政机关任命的其他人员违反行政纪律行为，可以将该案件线索移交给相关监察机关，由其进行追责和问责，共同促进依法行政、依法办事，推动政府履职尽责。

（三）纪检监察监督与审计监督的区别

虽然纪检监察监督与审计监督有着密切的联系，但两者之间还存在着明显的区别，特别是《中国共产党党内监督条例》和《监察法》的出台，两者之间的区别越来越明显，主要体现在：

第一，监督主体不同。在党和国家监督体系中，党内监督主体主要包括以下党的中央组织、党委（党组）、党的纪律检查委员会、党的基层党组织和党员。其中，党的各级纪律检查委员会是党内监督的专责机关，履行监督执纪问责职责，同时监察监督的主体是各级监察委员会，是党统一领导下的国家反腐败工作机构，由各级人民代表大会产生，独立于“一府两院”。而审计监督主体主要是指各级国家审计机关，包括审计署、省审计厅、市审计局和县审计局等四级审计机关，是各级人民政府的组成部门。

第二，监督对象既有交叉，又不完全相同。党内监督的对象包括党的各级组织和全体党员，重点对象是党的领导机关和领导干部，特别是主要领导干部。而审计监督对象主要包括国家机关、人民团体、国家的事业组织、国有和国有资本占控股地位或者主导地位的企业（含金融机构），其他管理、分配和使用公共资金、国有资产、国有资源的单位，以及其主要负责人，其中“主要负责人”是指党政主要领导干部和国有企事业单位主要领导人员，这与党内监督的重点对象“主要领导干部”存在一定的交叉。特别是监察监督的对象主要指向的是“人”，具体是指所有行使公权力的公职人员，并不包含机关单位。而审计监督的对象主要指向的是“事”，且包含个别特殊的“人”。因此，两者的监督对象有一定交叉，但不完全相同。从审计监督对象的单位上来讲，审计监督的对象不局限于国家行政机关，还包括了其他管理、分配和使用公共资金、国有资产、国有资源的单位。从监督对象之个人上来讲，审计监督的对象并不局限于公务员等国家行政机关任命的人员，而且包含了所有党政主要领导干部和国有企业是单位主要领导人员。

第三，监督内容不同。党内监督的内容主要是遵守党章党规，坚定理想信念，践行党的宗旨，模范遵守宪法和法律情况；维护党中央集体统一领导，牢固树立政治意识、大局意识、核心意识、看齐意识，贯彻落实党的理论和路线方针政策，确保全党令行禁止情况；坚持民主集中制度，严肃党内政治生活，贯彻党员个人服从党的组织，全党各个组织和全体党员服从党的全国代表大会和中央委员会原则情况；落实全面从严治党，严明党的纪律特别是整治纪律和政治规矩，推进党风廉政建设和反腐败工作情况；落实中央八项规定精神，加强作风建设，密切联系群众，巩固党的执政基础情况；坚持党的干部标准，树立正确选人用人导向，执行干部选拔任用工作规定情况；廉洁自律、秉公用权情况和完成党中央和上级党组织部署的任务情况。而审计监督内容主要包括“公共资金是否得到合理使用、国有资产投资运营是否得到增值保值，国有资源是否得到有效配置”以及“主要负责人履行经济责任、自然资源资产管理和生态环境保护情况”等，特别是监察监督的内容主要包括贪污贿赂、滥用职权、玩忽职守、权力寻租、利益输送、徇私舞弊以及浪费国家资财等行为，即公职人员的职务违法和职务犯罪行为，这与审计监督内容侧重于经济监督和单位财政收支、财务收支和有关经济活动的真实、合法、效益情况有着明显的区别。由此也可以看出，由于监督对象的不同，致使监督内容也存在着较大的区别。

第四，监督方式不同。党内监督方式主要包括执行审查、巡视巡察、党内谈话、领导干部述责述廉、个人有关事项报告、插手干预重大事项记录等多种监督形式。监察监督权主要包括监督权、调查权和处置权，包含了谈话、询问、查询、冻结、调取、查封、扣押、搜查、勘验检查、鉴定、留置等措施。相比较而言，审计监督方式还缺少一定的“强制性”，审计法规定的审计方式主要包括审查会计凭证、会计账簿、财务会计报告，查阅与审计事项有关的文件、资料，检查现金、实物、有价证券，向有关单位和个人调查等方式，其监督内容需要通过其他监督主体的推动来实现。

（一）纪检监察监督与审计监督融会贯通的现状及实践探索

近年来，为实现党内监督和审计监督同频共振、同向发力，聚焦监督全覆盖、无死角、无缝隙监督目标，坚持“老虎”“苍蝇”一起打，形成“不敢腐、不能腐、不想腐”一体推进的强有力监督格局，各级纪委监委和审计机关坚持以深化体制改革为突破口，打破机制制度缺陷和障碍，围绕“党的工作是什么，我们就干什么”的要求，充分发挥党委审计委员会、巡察工作领导小组和经济责任联席会议制度等“三个平台”作用，促使党内监督与审计监督高度融合，努力构建了以党内监督为主，审计监督、民主监督等各类监督融会贯通的良好运行机制和“集中统一、全面覆盖、权威高效”的监督体系。特别是各级审计机关立足审计监督首先是经济监督的职责定位，围绕重大政策措施落实、财政预算执行、重点民生、政府投资基本建设项目、领导干部经济责任履行和自然资源资产离任（任中）等重点审计范畴，有重点、有计划、有步骤地推进了对公共资金、国有资产、国有资源和领导干部经济责任审计全覆盖，尤其是聚焦如期打赢脱贫攻坚战，决胜全面建成小康社会的世纪目标，沿着政策和资金两条主线，紧盯扶贫领域重点资金、重点项目、关键岗位和政策落实最后末梢，整合审计资源，采取“上审下”“交叉审”“五统一”等方式，将巩固拓展扶贫成效与乡村振兴有效衔接纳入每年重点审计范畴，进行了多频次多轮回审计，及时揭示和披露了扶贫政策落实不精准、扶贫项目资金管理不规范和扶贫项目管理中存在的突出问题，尤其是从政策贯彻执行、资金分配管理和项目运营绩效中充分发挥审计监督独立性强、专业性强、公正性强、涉及面广、触角广、反应迅速等审计监督独特优势，着力从经济问题线索中发现政治问题，及时发现和揭露了一批吃拿卡要、贪污挪用、中饱私囊、雁过拔毛、优亲厚友等侵害群众利益的“微腐败”线索，以及经济问题与政治问题交织和党的十八大以后仍然不收手、不收敛的典型案例，并恪守审计职权，依法及时向各级纪委监委进行了移送处理，形成了纪检监察与审计监督靶心向齐，审前充分沟通，审中密切配合，审后成果共享、巡审联合推进的联查联动机制，促进了党内监督与审计监督优势互补、成果共享、全方位协调的良好工作运行机制，有力推动了全面从严治党向纵深发展。

（二）融会贯通存在的问题

一是工作融合不够。两类监督严格依纪依法各司其职，各尽其责，在纪检和法律赋予的职责范围内进行监督，双线并行，泾渭分明，在纪检监察计划和审计项目计划方面对接沟通不够，在推进纪检监察全覆盖和审计监督全覆盖过程中，存在交叉重合和监督盲区及空白等问题。

二是成果共享不够。体现在信息共享不够，在发现问题调查取证、疑难问题定性、重大案件会商移送、重要情况沟通、相关资料查询、数据安全共享、合力促进审计整改、加强成果运用，研究提出体制机制制度问题解决建议等方面缺乏合力，在加强监督成果深度开发利用，推进成果共享方面探索不够。

三是容错衔接不够。纪检监察监督与审计监督二者对问题的处理处置存在差异性，决定了二者容错纠错的途径有所不同。纪检监察监督更多运用“四种形态”容错纠错，而审计机关按照“三个区分开来”等标准判断、分析和处理审计监督过程中出现的新情况、新问题。由此，二者在容错纠错方面和治根治本方面，缺乏有效沟通，各自出台容错条目，容易导致被监督对象无所适从，出现一方免责，另一方不予认可的情况。

四是监督力量相比悬殊。党内监督与审计监督目标任务均为实现监督全覆盖，但两者面临的监督任务都十分繁重，特别是审计机关现有人员力量少与审计任务重的矛盾十分突出，两者力量对比较为悬殊。

党内监督与审计监督目标一致、内容相关、对象交融、手段互补，实现党内监督与审计监督融会贯通，关键要坚持党的集中统一领导，打通环节阻塞，建立和完善纪检监察机关与审计机关协作配合工作办法和巡察与审计工作协调机制，畅通日常沟通配合机制、审前调查提前介入机制、审计进点通报机制、审计报告抄送机制、审查调查配合机制、审计发现重要问题线索移交和处置情况反馈机制、审计发现问题跟踪督查整改机制、审计结果运用等八个机制，才能在监督上合力，在配合上接力，在成果上用力，在整改上发力，在治本上聚力，真正形成党内监督与审计监督同向发力、同频共振，形成监督闭环。

（一）加强党的集中统一领导

党内监督与审计监督都离不开党的集中统一领导，党风廉政建设领导小组、党委审计委员会、监督工作联席会议、经济责任联席会议以及反腐败工作协调小组等领导机构和议事协调机构中，党委、政府主要领导、纪委监委主要领导均兼任组长（主任）、副组长（副主任）等职务，审计机关主要负责人均为成员单位，加强党对纪检监察监督和审计监督的集中统一领导，发挥好议事协调机构的作用，更容易在顶层设计、宏观决策及规划目标等层面形成靶心向齐、步调一致、全面覆盖的监督合力。

（二）健全日常沟通配合机制

坚持每年在召开地委审计委员会前，审计机关将年度审计项目计划草案，按程序征求同级纪委监委和巡视（巡察）工作领导小组办公室意见及建议；纪委监委发挥党内监督主导作用，定期召开监督工作会议，听取审计等各类监督主体运行情况，每半年组织召开反腐败协调小组会议，明确审计机关反腐协作配合事项；起草巡视（巡察）年度计划前，巡视（巡察）机构发函，提供拟巡视（巡察）单位对象名单，充分征求审计机关意见，每轮巡视（巡察）组进驻前，由审计机关提供拟巡察单位的审计报告及相关移送案件线索等重要审计要请和审计文稿。确保审计项目与纪委监委重点工作安排部署相衔接，积极探索先审后巡、巡审结合、巡视跟进等多种行之有效的做法，靶心向齐，巡审查一体推进，避免审计对象和巡察对象同时进驻同一单位开展工作，增加基层负担。

（三）完善审前调查提前介入机制

审计组进点前，审计机关向同级纪检监察机关了解审计对象有关依法履职、秉公用权、廉洁从政等情况，并根据工作需要发函商请巡视（巡察）机构协调相关巡视（巡察）组介绍拟审计巡察单位情况，提供巡察报告等材料中有关涉嫌经济领域违纪违法问题线索和专题材料。审计组在审计过程中发现被审计单位相关责任人涉嫌重大职务犯罪线索，为防止嫌疑人员串供、销毁证据或者逃逸等，由审计组报告局分管领导同意，经局主要领导批准后，按照干部管理权限，及时告知纪委监委相关执纪监督室负责人，请求提前介入审查，始终做到审前充分沟通，审中密切配合，巡审联合推进。

（四）完善审计进点通报机制

按照两办规定，建立审计进点通报机制，审计组进点前，审计机关提前发函邀请纪委监委、组织部等领导参加进点见面会，特别是在召开领导干部经济责任审计见面会，纪委监委、组织部门分别派出领导参会并讲话，并对被审计单位提出具体工作要求。

（五）健全审计报告抄送机制

按照联席会议办公室工作细则，审计机关将每年开展的领导干部经济责任审计结果报告、领导干部自然资源离任（任中）审计意见等抄送纪委监委；并对其他重大领域审计发现的典型性、普遍性、倾向性问题，形成专题报告抄送纪检监察机关，确保纪检监察将审计发现的有关问题及整改落实情况列入监督检查、督促办理的重要内容。

（六）建立审查调查配合机制

对审计查出的问题及审计移送处理的有关问题线索，审计机关积极配合纪委监委相关案管科室积极开展审查调查，发挥审计专业性强等优势，为纪委监委利用“四种形态”处置违纪违规人员迅速固定相关证据。

（七）完善审计发现重要问题线索移交和处置情况反馈机制

针对审计中发现的涉嫌违纪违法违规等问题线索，除领导批示件以外，审计机关以审计移送处理书方式向纪委监委和有关执法部门移送，在主要事实清楚、相关主体明确、审计证据合法适当充分的前提下，特别是对审计过程中发现的虽未直接涉及党员、监察对象，但可能对纪检监察工作有一定参考价值的事项，作为疑点线索，移送同级纪检监察机关及时查处，纪检监察机关案件管理部门对审计机关移送的问题线索按规定程序移送有关部门优先办理，严肃追究被审计单位主要负责人、分管负责人和直接责任人的责任，发挥“问责一个，警醒一片”的震慑，以强力问责倒逼责任落实，拧紧管党治党的责任螺丝。同时，将办理结果根据问题线索的敏感程度等具体情况反馈同级审计机关。

（八）建立审计发现问题跟踪督查整改机制

认真学习贯彻落实习近平总书记关于审计整改工作的重要批示精神，认真落实中办国办《关于建立健全审计查出问题整改长效机制》和自治区党委《关于加强审计发现问题整改工作的通知》要求，严格落实整改工作责任制，明确党委政府为审计查出问题整改工作责任主体，被审计单位主要负责人为整改第一责任人，完善整改联席会议、整改督查督办、执纪问责等整改工作机制，审计部门建立审计查出的问题整改台账，明确整改责任主体和整改期限，建立部门间整改协调机制和审计整改跟踪检查工作机制。纪委监委和巡察部门将审计发现问题整改落实情况作为日常监督检查和巡视（巡察）监督的重点内容，发挥党内监督优势，紧盯审计发现的普遍性、典型性和倾向性问题以及审计发现问题整改落实情况，采取跟踪督查督办、跟踪问责问效、监督检查和“回头看”等多种方式，确保政策落实落地落细，确保审计发现问题得到真改实改、立行立改、全面整改。

（九）强化审计结果运用

纪检监察监督和审计监督的终极目标都是治根治本，实现政治生态风清气正和社会良治，纪检监察机关和审计机关要密切跟踪经济社会运行中的新情况新问题，运用政治眼光观察和分析经济社会问题，善于从审计发现的倾向性、苗头性问题中发现政治问题的端倪，从机制体制和制度性障碍强化分析研判，将正风肃纪反腐与深化改革、完善制度、促进治理贯通起来，将审计监督与党管干部、纪律检查、追责问责有机结合起来，把解决问题和建章立制结合起来，多行固本之策和长治之策，切实把成果转化为推动改革发展稳定的强大动力。纪检监察机关将审计结果报告和审计发现涉嫌重大违纪违法案件线索作为问责追责和立案的重要依据，对落实审计整改不力的，精准运用“四种形态”处置，对纸面整改、数字整改等严肃问责追责，积极构建以党内监督为主导，审计监督与纪检监察有机贯通、相互协调、同向发力的良好工作运行机制。

（作者单位：喀什地区审计局）