红线之重在“中国饭碗”

　　一次次深入田间地头，察粮情、问农事，总书记时刻牵挂“中国饭碗”。

　　一次次重要批示指示，谈发展、说土地，总书记殷切嘱托严守耕地红线。

　　粮安天下，地为根本。“中国饭碗”稳不稳，首先要看耕地红线牢不牢。

　　稳住总量，优化布局，压实责任，“长牙齿”硬措施推动耕地总量三连增。

　　稳住总量，守住粮食生产的命根子

　　粮食安全是“国之大者”，耕地是粮食生产的命根子。

　　人多地少是我国的基本国情，把关系十几亿人吃饭大事的耕地保护好，“规划管控+节约引领+有序恢复+占补平衡”严守耕地红线的顶层设计落地见效。

　　从国土空间开发格局设计来看，耕地保护的优先序直接体现在我们的国土空间规划中。随着我国首部“多规合一”的国土空间规划纲要落地实施，五级三类国土空间规划体系总体形成，最严格的耕地保护制度得到规划支撑。特别是耕地和永久基本农田、生态保护红线和城镇开发边界三条控制线的统筹划定，将18.65亿亩耕地保有量和15.46亿亩永久基本农田保护任务带位置分解下达至各地。

　　随着各级各类国土空间规划落地实施，耕地保护任务全面落地上图，耕地红线成为国土空间开发利用不可突破的底线。截至6月中旬，在北京、上海城市总体规划已于2017年批准的基础上，国务院已批准实施江苏、广东、重庆等27个省级国土空间规划和新疆生产建设兵团国土空间规划，市县国土空间总体规划均已编制完成，80%的市级规划和近一半的县级规划已批准实施。湖南省在全国率先编制实施耕地保护国土空间专项规划，细化明确耕地保护各项目标任务，部署耕地保护重大工程和专项行动，推动耕地保护各项要求落地落实。

　　对于耕地而言，源头节约就是最好的保护。我们围绕盘活存量、释放增量、优化配置推出一揽子规划和用地支持政策，走出一条守底线、促节约、稳增长的新路子。从实践来看，新时期各地探索“用山上换山下”“用存量换增量”“用地下换地上”“用资金技术数据换空间”，节约集约用地既有力保障了发展，也有效保护了耕地。

　　土地资源消耗越少，耕地保护压力越小。2012年以来，全国单位 GDP“地耗”累计下降近45%，全国建设用地供应总量中存量用地的占比提高了近5个百分点，部分地方占比超过50%。随着新一轮低效用地再开发试点、深化集体经营性建设用地入市试点、自然资源节约集约示范县（市）创建的深入推进，将有越来越多的节地技术和节地模式得到推广应用，存量用地盘活将成为城乡融合发展用地保障的主流方向。

　　从第三次全国国土调查结果来看，耕地减少的主要原因是农业结构调整和国土绿化。针对历史形成的耕地不合理流出，我们有计划组织开展了违规占用耕地整改恢复工作，部分过去流失的优质耕地得到了恢复。在推进工作中，我们始终强调要稳妥有序推进，留足留够过渡期。要有计划、有节奏、分类别、分区域逐步推动耕地调入，严禁不顾农民意愿，在未与农户或经营者达成一致的情况下强制复垦复耕；严禁采取硬性摊派任务、规定时限的方式，强行统一复垦复耕；严禁简单粗暴、不讲究方法等各类侵害群众合法权益的复垦复耕行为，坚决防止“简单化”“一刀切”。

　　严控非农化占用，只是防止耕地减少的一个方面，严防耕地资源非粮化流失，也是守住耕地红线的重要内容。按照耕地占补平衡制度要求，确需占用耕地的项目严格按照“占一补一、占优补优、占水田补水田”的原则，补足“同等数量、质量”且“可以长期稳定利用的耕地”。随着耕地占补平衡改革的深入推进，无论非农建设还是造林种树、种果种茶等，各类占用耕地行为将统一纳入占补平衡管理，聚焦守住耕地总量，实行“以补定占”管控，在倒逼不占或少占耕地的同时有效补充耕地，保证可长期稳定利用的耕地不再减少。

　　优化布局，饭碗一起端责任一起扛

　　中国人的饭碗应该主要装中国粮。习近平总书记强调，任何省区市，无论耕地多少，都要承担粮食生产责任。主产区、主销区、产销平衡区都有责任保面积、保产量，饭碗要一起端、责任要一起扛。

　　为了遏制“北粮南运”加剧势头，我们会同相关部门首次在国家层面建立了与耕地保护任务直接挂钩的考核经济奖惩机制，推动粮食主产区、主销区、产销平衡区“饭碗一起端、责任一起扛”，促使南方部分省份有序恢复一部分流失的优质耕地，优化耕地南北空间格局。

　　今年即将出台的永久基本农田保护红线管理办法，将从划定、管控、储备区建设、调整以及补划等环节加强全面规范化管理，进一步巩固永久基本农田划定成果。我们将建立永久基本农田优化调整机制，按照“总体稳定、微调优化”“先划后调、优进劣出”原则，及时将通过耕地整改恢复等方式增加的可长期稳定利用的耕地划入永久基本农田实行特殊保护，并将零星破碎地块以及不宜长期稳定利用的耕地等情形予以调出，推动永久基本农田集中连片、布局优化。从地方实践效果来看，北京通州区科学划定耕地和永久基本农田集中连片区，形成6个万亩级、55个千亩级大田引导区，耕地生产能力显著提升。

　　“坚持良田粮用大原则，良田好土要优先保粮食，果树苗木尽量上山上坡。”总书记的嘱托言犹在耳。为了推动耕地布局更加符合农业生产规律，各地通过开展全域土地综合整治、统筹耕地整改恢复等措施，将山上的耕地逐步调整到山下，推动果树苗木上山上坡，推动零星耕地和永久基本农田的调整整合。浙江省湖州市安吉县率先探索开展陡坡与平原农用地布局优化和整治提升试点工作，锚定“量质并举、优化布局、稳妥有序、整治提升”目标，推进林地垦造先行，耕地垦造有序跟进，并依托“共富股本金”和村集体流转托管机制，进一步激发农民致富和村集体增收活力，实现“山上换山下”和“青山变金山”两条转换路径双向交互，全面促进绿色发展和生态富民。

　　“饭碗一起端，责任一起扛”，不仅仅是不同省份或区域层面的问题，也是我们每一个人的责任。中国饭碗装满中国粮，要充分调动种粮者的积极性，确保“良田粮用”。为了让种粮不吃亏，四川省眉山市永丰村推进耕地复合利用从源头上防止耕地“非粮化”。土地流转在签订协议时就要求经营者每年必须种植一季粮食，同时着力发展“稻—菜”“稻—药”等粮经复合种植模式，每亩田纯收益可增加500元至1100元左右，实现“种粮”与“增收”两全。

　　压实责任，党政同责逐级落地见效

　　耕地红线千万不能突破，也不能变通突破。习近平总书记反复强调全面压实各级地方党委和政府耕地保护责任，严格考核、终身追责，确保18亿亩耕地实至名归。

　　我们严格落实党政同责要求，开展耕地保护与粮食安全责任制考核，压实地方党委和政府耕地保护主体责任。根据规定，国家对各省（区、市）党委和政府耕地保护和粮食安全责任制落实情况，实行一年一考核，对于突破耕地保护红线等重大问题实行“一票否决”，并且考核结果还将作为领导干部综合评价、政绩考核、审计问责等的重要参考。

　　各地纷纷探索建立多级田长制，推动党政同责逐级压实且分解落地，将责任体系延伸到村民小组或农户。截至目前，全国已有26个省份探索建立田长制，15个省份在省级层面全面推行，11个省份选择部分市、县或乡（镇）先行开展试点。

　　其中，湖南、广西已先后通过地方立法形式明确推行田长制。北京、吉林等地建立“田长+”工作机制，积极与公安、检察、法院等司法机关沟通衔接，形成依法打击占用、破坏耕地和永久基本农田行为的工作合力。河南、湖南等地探索“多长合一”，统筹基层田长、林长、河湖长等基层力量，提高巡护工作效率。天津、海南等地规定最基层的村级田长每周至少开展一次日常巡查。浙江等地建立信息管理平台，借助卫星遥感、铁塔视频、无人机等技术手段辅助田长巡查，及时掌握耕地变化情况。浙江嘉兴桐乡市在全省率先将“铁塔视联”集成到“耕地智保”场景，结合田长制责任体系，建立了耕地保护“人防+技防”工作机制，实现了耕地违法早发现、早制止、早处置的全闭环数字化管理。

　　省、市、县、乡镇，各级党委和政府将耕地保护作为重大政治责任扛在肩上，抓到实处。各地普遍将各级田长名单、工作职责、联系电话等向社会公布，群众可监督田长履职情况，也可举报违法违规行为，充分发挥群众监督力量。黑龙江、湖南、广东、四川等地通过“田长+网格员”方式将责任体系延伸到村民小组或农户，调动基层耕地保护主动性。常态化监测发现，广东省开展田长制的县区在违法用地、耕地流出等方面，普遍比其他县区少。

　　有成效，就要有激励。当前，一些省份探索建立耕地保护激励机制，进一步推动基层强化耕地保护监督。浙江省全面铺开实施耕地保护补偿机制，按照“多划多补、量质提升有奖励”原则，省级按照永久基本农田划定面积每年40元/亩，以及上年度变更调查确定的其他现状耕地每年30元/亩进行激励补偿。陕西省建立适应经济发展水平的耕地保护激励机制，每年确定3市、15县、100乡镇政府为省级激励对象，受省级激励的乡镇可一次性获得100万元奖励资金。

　　有责任，就要有监督。当前，我们的耕地保护已经建立起了“长牙齿”硬措施工作机制。国家自然资源督察机构连续6年开展耕地保护督察，向各省级政府发出督察意见书督促整改，约谈违法违规问题严重的市县政府负责人，公开通报典型案例，形成震慑。自然资源部以“零容忍”的态度，严肃查处违法占用耕地从事非农业建设、挖湖造景等行为，推动对事对人处理到位。与此同时，我们持续配合立法机关完善耕地保护法律体系，近年来《土地管理法》及其实施条例完成修订，《黑土地保护法》《粮食安全保障法》相继出台，耕地保护法已列入全国人大和国务院立法计划，耕地保护法治保障力度不断加大。

　　耕地红线守得越牢，“中国饭碗”端得越稳。我们将按照习近平总书记“量质并重、严格执法、系统推进、永续利用”的总体要求，秉持山水林田湖草沙一体化保护理念，持续完善最严格的耕地保护制度，把中国人的饭碗牢牢端在自己手中。（毛志红）